Aan: De Voorzitter van de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag Betreft: - Algemeen Overleg 19 januari 2000 - Voorpublicatie Schattingsbesluit arbeidsonge- schiktheidswetten (Medisch arbeidsongeschikt- heidscriterium) Groningen, 13 januari 2000 Geachte voorzitter, Op 17 december 1999 ontving u een brief met daarbij het voor- lopig commentaar van de Steungroep ME en Arbeidsongeschiktheid op de 'Voorpublicatie Schattingsbesluit arbeidsongeschikt- heidswetten', verder te noemen ontwerp-AMvB. Sinds die tijd heeft de Steungroep hierover een aantal personen geconsul- teerd. Op basis van de binnengekomen mondelinge en schrifte- lijke reacties en de diskussie op een bijeenkomst van deskun- digen en betrokkenen die 11 januari in Zwolle heeft plaatsge- vonden hebben wij conclusies getrokken. Een verslag van de bijeenkomst van 11 januari is als bijlage bijgevoegd. In dat verslag vindt u ook een opsomming van de schriftelijke commen- taren die bij ons zijn binnengekomen. Allereerst hebben wij in de gevoerde diskussies en geleverde commentaren geen aanleiding gezien om datgene wat wij in ons voorlopig commentaar hebben gesteld te wijzigen of in te trekken. Wij verzoeken u dan ook om dat commentaar en de daarin verwoorde voorstellen in zijn totaliteit bij uw me- ningsvorming te betrekken. De hoofdpunten die in deze brief worden besproken kunt u zien als accenten en aanvullingen bij ons voorlopig commentaar. 1. Het doel van de ontwerp-AMvB. Wij hechten er grote waarde aan dat het doel van deze AMvB in de Nota van Toelichting expliciet en duidelijk wordt verwoord. Het doel van het wettelijk verankeren van de medisch arbeids ongeschiktheidscriterium' was voor de Tweede Kamer dat ar- beidsongeschikten met 'moeilijk objectiveerbare' gezond- heidsklachten aanspraak kunnen maken op een arbeidsongeschikt- heidsuitkering of -voorziening, en dat zij niet afgewezen worden op grond van het feit dat er (nog) geen medische oor- zaak voor hun klachten te vinden is of dat er geen lichamelijke afwijking of psychiatrische stoornis kan worden aangetoond. Meer concreet is het doel dat er een ommekeer komt in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, die tot nu toe w‚l de voorwaarde stelt dat er een medische oorzaak, lichame- lijke afwijking of psychiatrische stoornis gevonden moet zijn. Zeer recent nog, op 30 december 1999, heeft de CRvB weer drie uitspraken in deze geest gedaan. Een kopie van ‚‚n daarvan is als bijlage bij deze brief gevoegd. In de Toelichting bij de ontwerp-AMvB worden nu als doelstel- lingen genoemd 'het bevorderen van de rechtszekerheid en het bereiken van een zo groot mogelijke uniformiteit in de uitvoe- ring'. Dit is op zich mooi, maar onvoldoende. Immers, er is ook sprake van uniformiteit in de uitvoering wanneer iedereen met 'moeilijk objectiveerbare' gezondheidsklachten bij voor- baat wordt uitgesloten van een WAO-uitkering. Toch is dat niet de bedoeling. 2. De bijdrage van de ontwerp-AMvB aan dit doel De eerste vraag die bij de ontwerp-AMvB gesteld moet worden is naar onze mening: wordt bovenstaand doel hierdoor gereali- seerd? Ons antwoord daarop was nee en dat is helaas zo geble- ven. Alle deskundigen en betrokkenen waren het erover eens dat deze ontwerp-AMvB het gestelde doel niet dichterbij zou bren gen. In de ontwerp-AMvB is gepoogd twee fundamenteel verschillende benaderingen van de medische beoordeling van arbeidsonge- schiktheid met elkaar te verenigen: die van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en die van de 'richtlijn medisch ar- beidsongeschiktheidscriterium' (richtlijn MAOC). Deze poging tot vereniging is bij voorbaat tot mislukken gedoemd. Wij stellen dan ook voor dat de ontwerp-AMvB grondig wordt herschreven om deze tegenstrijdigheid eruit te halen. Daarbij zou onomwonden gekozen moeten worden voor de benadering en de terminologie van de richtlijn MAOC. Die benadering zou zo consistent mogelijk moeten worden geformuleerd, om eventuele interpretatieverschillen tegen te gaan. Om het gestelde doel te realiseren is het niet nodig dat de richtlijn MAOC in zijn totaliteit wordt gecodificeerd. Vol- staan zou kunnen worden met een aantal essenti‰le hoofdpunten. In ons voorlopig commentaar en ook in het verslag van de bijeenkomst van 11 januari vindt u daarvoor een eerste aanzet. Hoe korter, hoe minder ook de kans op tegenstrijdigheden. Om misverstanden te voorkomen zou in de toelichting duidelijk afstand genomen moeten worden van de benadering van de Centrale Raad van Beroep. De richtlijn MAOC kan daarnaast blijven voortbestaan als professionele verzekeringsgeneeskundige richtlijn, die zonodig op grond van praktijkervaringen en ontwikkelingen in de verze- keringsgeneeskunde bijgesteld kan worden, binnen de door de AMvB gestelde kaders. Daarmee zou meteen het bezwaar van de meeste verzekeringsartsen zijn weggenomen dat volledige opname van verzekeringsgeneeskundige richtlijnen in een AMvB profes- sionele ontwikkelingen in de weg staat. 3. Ongewenste bij-effecten van de ontwerp-AMvB Codificatie van de standaard 'Geen duurzaam benutbare moge- lijkheden' De Staatssecretaris heeft ervoor gekozen om, naast de richt- lijn MAOC, ook de standaard 'Geen duurzaam benutbare mogelijk heden' (standaard GDBM) in de ontwerp-AMvB te codificeren. Dit heeft geen enkele positieve functie in relatie tot het bovengeformuleerde doel. Mogelijk streeft de Staatssecretaris er een andere doelstelling mee na. In de Nota van Toelichting wordt dit niet duidelijk gemaakt. Voormalig Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De Grave heeft in een overleg met uw commissie uitdrukkelijk gezegd dat een eventu- eel omzetten van de 'Richtlijn medisch arbeidsonge- schiktheidscriterium' in een AMvB niet be‹nvloed mag worden door doelstellingen in verband met volumebeheersing. Ook staatssecretaris Hoogervorst heeft geschreven dat het niet de bedoeling is dat de keuringspraktijk door toegezegde AMvB wordt aangescherpt. Echter, de wijze waarop met name de standaard GDBM in de ontwerp AMvB is gecodificeerd leidt wel degelijk tot een ver- scherping van de keuringen. De toegang tot de WAO voor bepaalde arbeidsongeschikten wordt er moeilijker door gemaakt. In de standaard GDBM worden kriteria geformuleerd voor de mogelijkheid om iemand uitsluitend op medische gronden, zonder arbeidskundig onderzoek, arbeidsongeschikt te verklaren. Naast de geformuleerde kriteria geeft deze standaard verzekerings- artsen uitdrukkelijk de mogelijkheid om ook in andere gevallen op grond van een professionele beoordeling tot de conclusie te komen dat een verzekerde geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft. In de ontwerp-AMvB is deze ruimte weggenomen. De argu- menten daarvoor ontbreken. Ook de Nederlandse Vereniging voor Verzekeringsgeneeskunde, de heren Knepper en de Boer van het LISV, de SSZ en het CTSV hebben deze aanscherping vastgesteld. Dit zal ongetwijfeld tot een groot aantal nieuwe 'schrijnende gevallen' leiden. Overigens is een groot deel van de verzeke- ringsartsen van mening dat de in de standaard GDBM geformu- leerde kriteria veel te strak zijn om in de praktijk tot een re‰le en rechtvaardige beoordeling van het aanwezig zijn van 'duurzaam benutbare mogelijkheden' te komen, zoals uit het commentaar van het LISV-bestuur blijkt. Aanpassing van deze standaard ligt dan ook voor de hand. Codificatie van ‚‚n aspect van de standaard GDBM had wel kunnen bijdragen aan het bij punt 1 omschreven doel van de AMvB. Volgens deze standaard moet namelijk, wanneer er volgens de verzekeringsarts sprake is van duurzaam benutbare mogelijk heden, altijd arbeidskundig onderzoek plaatsvinden. Dus moet de verzekeringsarts in die gevallen altijd onderzoek doen naar de beperkingen en belastbaarheid van de verzekerde en zijn bevindigen weergeven in een belastbaarheidsprofiel. In de praktijk gebeurt dit niet altijd, maar worden mensen soms, zonder dat hun beperkingen zijn onderzocht, arbeidsgeschikt verklaard voor hun eigen werk. Dus zonder dat onderzocht is of ze wel of niet, geheel of gedeeltelijk in staat zijn dit werk te verrichten. Dit gebeurt in de praktijk onder andere in gevallen waarin sprake is van 'moeilijk objectiveerbare' gezondheidsklachten waarmee de verzekeringsarts geen rekening wil houden. Codificatie van dit aspect van de standaard GDBM had een eind kunnen maken aan deze misstand. In plaats daarvan wordt deze misstand in de ontwerp-AMvB juist tot regel verheven! Onze conclusie is dat de codificatie van de standaard GDBM: - niet bijdraagt aan het gestelde doel - wel leidt tot hogere drempels voor toekenning van een WAO- uitkering. Wij stellen daarom voor dat de codificatie van de standaard GDBM uit de AMvB wordt verwijderd. Herstelgedrag In paragraaf 5 van ons voorlopig commentaar zijn we ingegaan op het onderwerp 'herstelgedrag'. Er zijn nog meer argumenten dan de door ons genoemde waarom het begrip herstelgedrag moet verdwijnen uit de voorstel-AMvB. De mogelijkheid tot het beoordelen van herstelgedrag wordt genoemd in andere artikelen van de WAO dan artikel 18 waar het in deze AMvB om gaat. In dit schattingsbesluit, dat betrekking heeft op artikel 18 van de WAO hoort het niet thuis. Indien in een contact tussen verzekerde en verzekeringsarts een beoorde- ling van herstelgedrag moet plaatsvinden dient deze strikt gescheiden te worden van de beoordeling door de verzekerings- arts van de arbeidsongeschiktheid. Dit om te voorkomen dat verwarring of vermenging ontstaat tussen beide beoordelingen, bijvoorbeeld als niet de feitelijke belastbaarheid voor arbeid van verzekerde wordt vastgesteld, maar de belastbaarheid zoals deze geweest zou zijn als de verzekerde een (in de ogen van de verzekeringsarts) optimaal herstelgedrag vertoonde. Wij stellen voor dat de passage over 'herstelgedrag' uit de Nota van Toelichting geschrapt wordt. 4. Kwaliteitseisen aan verzekeringsgeneeskundig en arbeids- kundig onderzoek In de diskussie en commentaren kwam ‚‚n positief aspect van de ontwerp-AMvB naar voren dat ons was ontgaan. Vanuit de advoca- tuur acht men het mogelijk dat de codificatie van de wijze van medisch onderzoek en verslaglegging in artikel 4 leidt tot een betere rechtsbescherming van de verzekerden. De daar geformu- leerde kwaliteitseisen aan verzekeringsgeneeskundig onderzoek behoeven nog wel verbetering. Met name ontbreekt het wezenlijke uitgangspunt dat het onderzoek moet beginnen met een inven- tarisatie van de claimklachten van verzekerde en dat de verze- keringsarts wanneer hij inconsistenties signaleert deze altijd moet voorleggen aan verzekerde en hem in de gelegenheid moet stellen deze door nadere uitleg weg te nemen. Zie ook de schriftelijke commentaren van advocaat Bogaers en van neuro loog/psychiater Herngreen voor een uitgebreide toelichting op dit punt. Ten behoeve van een betere rechtsbescherming zouden bovendien ook kwaliteitseisen aan arbeidskundig onderzoek opgenomen moeten worden, zoals ook door het CTSV is voorgesteld. 6. Arbeidskundige aspekten Met name de Specialisatievereniging Sociaal Zekerheidsrechtad- vocaten (SSZ) is in haar commentaar ook uitgebreid ingegaan op de arbeidskundige aspecten van de ontwerp-AMvB. Wij hopen dat dit gedegen commentaar van u de aandacht krijgt die het verdient. 7. Evenwicht Het zou vanzelfsprekend moeten zijn dat in deze AMvB en Nota van Toelichting een evenwichtig beeld gegeven wordt van de WAO, van arbeid en van verzekerden die aanspraak maken op de WAO. Wij zijn echter van mening dat het evenwicht in de tekst van de ontwerp-AMvB en de Nota van Toelichting vaak zoek is. Waar vermeld wordt (in de Nota van Toelichting) dat de WAO invaliderend kan werken, dient tevens vermeld te worden dat een WAO-uitkering ook gezondheids- en welzijnsbevorderend kan werken. Waar vermeld wordt dat het behandelen van sociale problemen alsof het gevolgen van ziekte zijn leidt tot stigma- tisering en medicalisering, dient tevens vermeld te worden dat ziekteverschijnselen als gevolg van sociale problemen ongeacht hun oorzaak als zodanig herkend en erkend dienen te worden. Waar wordt vermeld dat zoveel mogelijk wordt getracht de cli‰nt zo snel en volledig als mogelijk is aan het arbeidspro- ces te laten deelnemen, dient tevens vermeld te worden dat waar nodig de verzekerde door terugtreding uit of verminderde deelname aan het arbeidsproces beschermd dient te worden tegen gezondheidsschade. Waar gewezen wordt op de verantwoordelijkheid van verzekerde voor zijn gezondheid en arbeidsgeschiktheid, dient er tevens op gewezen worden dat deze verantwoordelijkheid grenzen heeft. Veel gezondheidsproblemen kunnen nu eenmaal in het geheel niet voorkomen worden of genezen door risicomijdend gedrag, een gezonde leef- en copingstijl of een medische behandeling. Veel gezondheidsproblemen en arbeidshandicaps worden bovendien veroorzaakt of in stand gehouden door factoren die geheel buiten de invloedssfeer van verzekerde liggen. Arbeid is niet alles, en soms is de WAO een zegen. Deze feiten hoeven niet onder tafel geveegd te worden. 8. Onderzoek naar en herstel van aangerichte schade De AMvB zou een oplossing moeten bieden voor een probleem dat met de invoering van de wet TBA, op 1 augustus 1993, structu- rele vormen heeft aangenomen. Sinds die tijd zijn een groot aantal arbeidsongeschikten met 'moeilijk objectiveerbare' gezondheidsklachten uitgesloten van een WAO-uitkering. Volgens de politiek is dit nooit de bedoeling geweest. Wij zijn dan ook van mening dat het de verantwoordelijkheid van de politiek is om een oplossing te cre‰ren voor de hierdoor ontstane problemen. Allereerst zou nagegaan moeten worden wat er van deze mensen is geworden. Hoe is het hun vergaan? Welke gevolgen hebben zij ondervonden van het feit dat zij zijn uitgesloten van een WAO- uitkering? Wij stellen voor dat u hiernaar een onderzoek laat doen. Vervolgens zou nagegaan moeten worden op welke wijze de 'nooit bedoelde', vaak schrijnende, gevolgen van een verkeerde inter- pretatie van de wet voor deze mensen ongedaan gemaakt kunnen worden, voor zover mogelijk met terugwerkende kracht. Uit ons commentaar zal u duidelijk zijn geworden dat wij niets zien in een terugwerkende kracht van de ontwerp-AMvB in onge- wijzigde vorm. Immers daarmee zouden ook een aantal verslech- teringen met terugwerkende kracht worden opgelegd. De voorliggende ontwerp-AMvB zou grondig herzien moeten worden om het doel een eind te maken aan de uitsluiting van ar- beidsongeschikten met 'moeilijk objectiveerbare' gezond- heidsklachten van een WAO-uitkering te realiseren. Wij dringen er bij u op aan om hiertoe al uw invloed aan te wenden. Wij pleiten voor terugwerkende kracht van een dergelijke verbeterde AMvB tot 1 augustus 1993, de ingangsdatum van de wet TBA. Hoogachtend, namens de Steungroep ME en Arbeidsongeschiktheid, Ynske Jansen Bijlagen: 1. Verslag bijeenkomst van deskundigen en betrokken, 11 januari 2000, Zwolle 2. Pleidooi mr. drs. P.B.Ph.M. Bogaers en uitspraak CRvB 30 december 1999, 97/6508 ABP + 97/6509 ABP